1911 оны Үндэсний хувьсгалаар монголчууд төрийн тусгаар тогтнолоо сэргээж, нэгдсэн Монгол улс байгуулах хүнд бэрх тэмцэлд орсон билээ. Монгол даяар улс төр, нийгэм-эдийн засгийн өөрчлөлт шинэчлэлтийн үзэл санаа түгэн дэлгэрч, зарим нэг бодит ажлууд ч хийгдэж эхэлсэн юм.

Тухайн цаг үеийн дэлхийн улс орнуудын жишгийн дагуу Монголын улс төрийн амьдралд бий болсон нэгэн шинэ зүйл бол парламентын ёсыг үүсгэсэн хэрэг байв. "Монгол улсын түүх" -эд "Монгол улсын зохион байгуулалтад өөрчлөлт гарч, "Улсын хурал" хэмээх газар дээд, дорд хоёр тинхэмтэйгээр байгуулагдсан явдал санамсаргүй үзэгдэл биш өрнө, дорнодын олон гадаад орны парламент үүссэнтэй төстэй хэрэг" хэмээн үнэлсэн байдаг.

Энэхүү Улсын хурал нь Монголын улс төрийн тогтолцоонд гарсан цоо шинэ үзэгдэл байсан бөгөөд сонгуулийн бус зарчмаар байгуулагдсан хэдий ч төлөөлөгчдийн байгууллагаар хэлэлцдэг дэлхий нийтийн ёс-парламентын ёсыг Монголд нэвтрүүлэхийн эхэн болжээ.

Монгол улсын Богд Жибзундамба хутагт хаан (1869-1924)-аас Улсын Дээд, Доод хурал үүсгэн байгуулахыг хүсч айлтгасан бичигт хурал нээхийн зорилго, ач тусыг "аливаа улс төрийн бүхий л хэрэгт эрх үгүй хэрэг бүр санаа эрж шүүмжлэн хэлэлцэж санаа бодлогыг нэгтгэн улсын хүчин чийрэг бат, эдийн засаг элбэг дэлбэг, хүн бүр хүрэлцэхээр бүр баян талбиу, дотоодод ариун тодорхой, гадаадад найртай түвшин болох явдлыг өдөр бүр эрмэлзэн цаг бүр чармайн шийтгэвээс зохимуй" хэмээн тодорхойлжээ.

Улсын Дээд, Доод хурал байгуулсныг Нийслэл Хүрээнд сууж байсан Хаант Оросын төлөөлөгч А.Миллер 1914 оны 5-р сард дээр газартаа явуулсан албан мэдээлэлдээ "Сайн ноёны ханы санаачлагаар цаг үеийн асуудлыг хэлэлцэхдээ хоёр танхимыг байгуулсан нь Өвөр Монголд явуулах хуумгай бодлогоос ноёдын анхаарлыг бага боловч холдуулах, Чингис хааны үеийн хурилдайн жишгээр засаг төрийг барихад оролцож байсан гэсэн сэтгэлийг тэдэнд, улмаар яамны түшмэл нарт хуурмаг ч гэсэн төрүүлэх хоёр зорилготой байлаа" хэмээн тайлбарлажээ. Энэ бол илт нэг талыг барьсан, хөндлөнгийн хүний буруу үзэл байсныг Улсын хурал байгуулахаар Монгол улсын хаанд өргөсөн бичиг тодорхой няцаана.
Ямар боловч Монголд шашин, төрийг хослон барьсан хэмжээгүй эрхт хаант засаг тогтсон тэр үед хоёр танхимтай хурлын байгууллага байгуулсан нь содон бөгөөд дэвшилтэт явдал болсон юм. Улсын Дээд, Доод хурал байгуулсан тухай "Шинэ толь хэмээх бичиг" сонинд "ард албат лугаа санаа нэгдэн хуралдан байгуулж улсыг засан захирах нь мэргэн арга мөн" хэмээн сайшаан бичиж байв.

Монгол улсын хаанаас "Улсын хурлын газар" -ыг нээхийг гуйсан бичигт "сая шавь боолчуудын яаманд олон яамны тэргүүн, дэд сайдууд өөр хэргийн учир бүгдээр хуралдан зөвлөж" хэмээн өгүүлсэн нь уг асуудлыг бүх яамдын сайдууд хэлэлцэн санаа нэгдснийг илтгэж байна. Тэд хурал нээхийн чухлыг тайлбарлахдаа "нэгд, олон улсын ёсон дор нийлэлцэх бөгөөд хоёрт, улс төрийн чухал хэрэг дор олны саналыг бүртгэн бодлого хүчин нэгдэж, тусыг олох дор хүрэх болов уу хэмээн бүгдээр санаа нийлж, зөвлөн хэлэлцсэн" байна.
Нийслэл Хүрээнд сууж байсан Хаант Оросын элчин сайд бөгөөд улсын жинхэнэ зөвлөх Миллерийн 1914 оны 3-р сарын 18-нд Гадаад яамандаа илгээсэн яаралтай мэдээнд "Создавшееся невыгодное для насъ положенiе вещей въ Монголiи усугубляется еще и намеренiемъ монголовъ создать своеобразный трехплатный парламентъ, о чемъ я имелъ честь донести Вашему Высокопревосходительству секретней телеграммой 13 Марта с.г. за № 85. Цель этой меры двояная: снять всякую ответственность съ монгольских министровъ и безконечно затягивать дела по ихъ усмотренiю.

Въ случае осуществленiя этой затеи Саинъ-Ноинь-Хана отговорокъ по деламъ у монголовъ будетъ конечно значительно больше прежняго" (Монголчууд гурван танхимтай өөрийн гэсэн парламент байгуулах бодолтой байгаа нь Монголд үүссэн бидэнд ашиггүй байдалд улам нэрмээс болж байгаа талаар энэ оны гуравдугаар сарын 13-нд № 85 гэсэн нууц цахилгаан мэдээгээр Эрхэм дээдэс танаа мэдээлсэн билээ. Энэ арга хэмжээ хоёр зорилготой байгаа нь Монголын сайд нарыг аливаа хариуцлагаас зугатах ба ажил хэргийг тэдний үзэмж тааллаар хязгааргүй удаашруулахад оршиж байна. Сайн ноён ханы энэ санаачлага хэрэгжсэн тохиолдолд монголчуудтай ажил хэргийн талаар хэлэлцэн тохирох нь өмнөхөөс илүү удаашралтай болох нь дамжиггүй) хэмээжээ. Энд гурван танхимтай парламент гэсэн нь мэдээж андууран бичсэн хэрэг юм.

Улсын хурлын газрын эрх хэмжээг тодруулах асуудлаар судлаачдын санал бодол ялгаатай хэвээр байна. Нэг хэсэг нь Улсын хурлыг Засгийн газарт зөвлөх эрхтэй тусгай байгууллага, нөгөө хэсэг нь түүнийг хааны дэргэдэх зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан хэмээн хоёр өөрөөр үзсээр ирсэн билээ.

Улсын Дээд хурлын эрх хэмжээг тогтоосон найман зүйл бүхий дүрмийн хоёрдугаар зүйлд "Дээд хурлын олон сайд ноёд болбоос улс төрийн чухал хэрэгт бодлого гарган зөвлөн хэлэлцээд айлтгахыг нь айлтгаг, таслан шийтгэхийг нь таслан шийтгэмүй. Доод хуралд тушаан өгч хэлэлцүүлэхийг нь хянан хэлэлцүүлмүй" гэсэн заалтны "зөвлөн хэлэлцээд айлтгахыг нь айлтгаг" гэсэн нь хаанд хамаарах уу, эсвэл Засгийн газарт уу гэсэн асуудал багагүй маргааныг дагуулдаг. Энд аль нэгнийг нь тусгайлан заагаагүй бөгөөд баримт бичгүүдээс үзэхэд ихэнхидээ төрийн яамдын хэргийг хэлэлцэж байсан ажээ.

Анх түрүүнд Монголын түүхчдээс Н.Магсаржав хурц Улсын хурлыг Засгийн газрын байгууллага хэмээн бичсэн билээ. Түүхч С.Идшинноров абугай "Богд хаан 1914 оны II сард засгийн газрын дэргэд Европын орнуудын парламент (сенат) маягтай зөвлөх эрх бүхий улсын хурлыг байгуулжээ" хэмээн түүнийг Засгийн газрын дэргэдэх байгууллага хэмээн үзсэн юм.

Монголын эрх зүйн түүхийг тусгайлан судалсан Б.Содовсүрэн "Монголын хаант улсын төрийн зохион байгуулалтад гарсан нэг чухал өөрчлөлт бол Засгийн газарт зөвлөх эрх бүхий Улсын дээд, доод хурлыг байгуулсан явдал юм" хэмээн бичжээ. Хамгийн сүүлд Б.Батбаяр Улсын дээд, доод хурал нь хаанд зөвлөх эрхтэй бус харин Засгийн газарт зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан гэсэн саналыг дэмжсэн байна.
Тэдний саналын үндэслэлийг тоймлон гаргавал, Улсын хурлын яам Ерөнхийлөн захирах яамтай хамт байрлаж байсан, түүнийг ерөнхий сайд толгойлж байсан болон хурлын хоёр танхимын хэлэлцэн шийдвэрлэж байсан асуудлын дийлэнхи Засгийн газар, түүний яамдад хамаарч байсан зэргээс энэ нь Засгийн газрын нэгэн бүтэц бөгөөд түүнд зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан явдал юм. Үүнд үнэний тал их бий. Улсын хуралд холбогдох баримтуудаас үзэхэд энэ нь Засгийн газарт илүү зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан тал харагдана.

Нөгөө нэг санал бол Улсын хурлыг хаанд зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан гэх үзэл юм. Уг үзлийн гол төлөөлөгчид нь Ц.Пунцагноров, Ш.Нацагдорж, Ж.Болдбаатар, Ж.Урангуа нар юм. Академич Ц.Пунцагноров "Улсын хурлыг байгуулахад хааны дэргэд улсын Думтэй байсан хаант Орос улсын нөлөө шууд туссан нь эргэлзээгүй. Тэр хурал нь Богдын дэргэд байгуулагдсан бөгөөд зөвлөх эрх бүхий байгууллага байжээ" хэмээн хэмээн бичсэн юм.

Академич Ш.Нацагдорж абугай "Богдын засгийн газраас авсан шинэтгэлийн арга хэмжээний эх нь Улсын дээд, доод хурлыг байгуулсан явдал бөгөөд энэ нь нэг ёсондоо хөрөнгөтний зөвшин хэлэлцэх хурал мэт зүйл байжээ. Энэхүү хурлууд улсын дотор явуулах аливаа хэргийг зөвшин хэлэлцэж боловсруулан Богд хаанд оруулан батлуулах үүрэг бүхий байжээ" хэмээн үзсэн байдаг.

Доктор Ж.Урангуа Улсын Дээд хурлыг хааны дэргэдэх зөвлөх эрхтэй байгууллага хэмээн үзэв. Тэрбээр "Дээд хурал зарим асуудлыг шийддэг боловч олонхи асуудлыг хаанд айлтгаж шийдвэрлүүлдэг. Улсын гадаад харилцаанд холбогдох бүх асуудлыг зөвхөн хаанд айлтгаж шийдүүлдэг байв" хэмээсэн байдаг. Академич Ж.Болдбаатар бээр "Дээд хурал нь улс орны амьдралын тулгамдсан зарим нэг асуудлыг таслан шийдвэрлэдэг байсан боловч, их зонхийг ялангуяа гадаад харилцаатай холбоотой аливаа хэргийг Хаанд айлтган шийдвэрлэдэг зөвлөх эрх бүхий байгууллага байв. Харин Доод хурал нь ямар нэгэн асуудлаар эцсийн шийд гаргахгүй, зөвхөн саналаа дээд хуралд боловсруулан оруулах төдий эрхтэй байлаа" гэж бичжээ.
Миний бие 2003 онд "Монгол улсын Дээд, Доод хурал" баримт бичгийн эмхтгэлийг 3 дэвтрээр хэвлүүлэхдээ бичсэн эрдэм шинжилгээний удиртгалдаа чухам аль нь байсан талаар өөрийн бодлыг хэлэлгүй, бусад саналыг дурдаад өнгөрсөн бол 2009 онд бичсэн нэгэн өгүүлэлдээ "тэр бол хаанд зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага байсан билээ" хэмээн бичсэн юм.

Харин цаашдын судалгааны явцад өөр шинэ гаргалгаанд хүрсэн нь Улсын Дээд хурал Богд Жибзундамба хутагт хаан болон Засгийн газрын аль алинд зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага байсан хэмээх гуравдахь тэс ангид дүгнэлт юм.
Улсын хурлын Дээд, Доод хоёр танхим 1914-1915 онд үргэлжилсэн Хиагтын гурван улсын гэрээ ба 1919 онд Монголын тусгаар тогтнолыг устгах Хятадын түрэмгий бодлого, төлөвлөгөөг хүлээн авах, эсэхийг хэлэлцэж байсан, Богд 'c6ибзундамба хутагт хаан тэдний гаргасан шийдвэрийг ямар нэгэн хэмжээгээр харгалзан үзэж байсан зэргээс үзэхэд Улсын хурлын яам хаанд зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан ажээ. Хаан Улсын хурлын шийдвэрийг харж байж хэрхэх тухай эцсийн шийдвэр гаргаж байсныг доктор З.Лонжид гуай судлан тодруулсан байдаг.

Улсын Дээд хурал улс орны дотоод асуудлаар Засгийн газарт зөвлөх төдийгүй зарим асуудлаар таслан шийдвэрлэх эрхтэйгээр үйл ажиллагаанд нь оролцдог байсан ахул их төлөв гадаад бодлогын чухал асуудалд Засгийн газрын төлөөлөгчдөд захиа даалгавар өгдөг, Богд Жибзундамба хутагт хаанд гаргасан шийдвэрээ айлтгадаг байсныг түүхэн баримтууд харуулж байна.

Гэхдээ Улсын хурлын газрыг дан ганц зөвлөх эрхтэй байгууллага байсан хэмээн үзэж боломгүй байна. Улсын Дээд хурал зөвхөн зөвлөх эрхтэй төдийгүй зарим асуудлыг хэлэлцээд таслан шийдвэрлэх эрхтэй байсныг бүрэн гүйцэд хүлээн зөвшөөрөх хэрэгтэй. "Улсын хурлын газрын" дүрмээс үзэхэд Улсын хурал зөвлөх ба таслах эрхтэй байгууллага болох нь тодорхой болно. Улсын хурал аливаа асуудлыг хоёр танхимаараа дамжуулан хэлэлцээд заримыг нь дээш айлтгадаг тул зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага, заримыг нь шууд таслан шийдвэрлэх эрхтэй байсан тул гүйцэтгэх засаглалын эрхтэй хурлын байгууллага байсан хэмээн үзэж байна. Өөрөөр хэлбэл, Улсын хурлын яам нэг талаар зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага, нөгөө талаар гүйцэтгэх засаглалын эрхтэй хурлын байгууллага байжээ. Үүнийг Улсын хурлаар хэлэлцэж шийдвэрлэж байсан олон баримт бичгүүд нотолно.

Ингэхдээ Улсын Дээд, Доод хурлыг зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага хэмээн хоёр танхимыг хамтад нь ойлгож болохгүй. Манай эрдэмтэн судлаачид зөвхөн Дээд хурал л зөвлөх болон таслах эрхтэй байсан, Доод хурал бол асуудлыг хэлэлцээд саналаа Дээд хуралд мэдүүлэх эсэхүл Дээд хурлаас тушаан ирүүлсэн зүйлийг нарийвчлан хэлэлцээд эргэж өргөн барих үүрэгтэй хурлын танхим байсныг үнэн зөв тэмдэглэсэн байдаг. Магсар хурцаас Улсын Доод хурал "аливаа хурал дор оруулсан хэргийг шүүмжлэн хэлэлцэх төлөвлөх ба санал гаргах эрхтэй боловч цөм Дээд хурал дор орж тасалмой" хэмээн тэмдэглэсэн нь Улсын хурлын газрын дүрэмтэй яв цав тохирч байна.

Эцэст нь тэмдэглэхэд, Монгол дахь орчин цагийн анхны парламент болсон Улсын Дээд, Доод хурлын дээд танхим төрийн тэргүүн хаан ба гүйцэтгэх засаглал болох Засгийн газрын аль алинд зөвлөх эрхтэй хурлын байгууллага байсан ажээ. Улсын хурлын газар их төлөв улс орны гадаад бодлогын асуудлаар хаанд зөвлөдөг, дотоодын хэрэг явдлыг Засгийн газарт илүүтэй зөвлөдөг тал ажиглагдана. Гэхдээ Улсын Дээд хурал зарим асуудлаар зөвхөн санал гаргаж зөвлөөд зогсохгүй таслах, шийдвэр гаргах эрхтэй байсан ажээ. Харин Улсын Доод хурал нь бүх асуудлыг хэлэлцээд Дээд хуралд өргөн мэдүүлж байсан билээ.